С 2006 года в Большесосновском муниципальном районе заработала двухуровневая система муниципального управления. Территория района была поделена на семь сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями первого уровня. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) исполнение муниципальными образованиями, сельскими поселениями своих полномочий стало осуществляться самостоятельно.
Наделенные властью вновь образованные муниципальные образования столкнулись с массой проблем и в первую очередь организационно правовой обеспеченностью, ведь чтобы исполнять полномочия, нужен в первую очередь соответствующий правовой акт, регламентирующий исполнение этих полномочий. Задача представительного органа сельского поселения стояла в сжатые сроки разработать и принять нормативную базу для регулирования вопросов местного значения обозначенных Законом. Прямо скажем задача не из легких. Учитывая, что контингент депутатского корпуса в основном состоял из круга лиц не особо разбирающихся в нормотворческом процессе, то большинство актов было принято, что называется «по шаблону».
Вообще если говорить о нормотворческом процессе, то, на мой взгляд, это в определенной степени «искусство», понимать и разбираться в котором, дано далеко не всем. У граждан, проживающих на территории поселений, появляется больше возможностей, через депутатский корпус влиять процессы регулирования вопросов местного значения. У депутатов поселений возникает необходимость во взаимодействии со структурами сходными по функциям и правоотношениям в сфере исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.
И вот когда в районе начинает действовать двухуровневая система местного самоуправления, районный представительный орган (Земское Собрание) за плечами которого более 15 лет работы в сфере нормотворчества и представительные органы поселений (Советы депутатов) только вступающие эту стезю и практически не подготовленные ни теоретически ни тем более практически стало возможным и даже необходимым «преобразовать» намерения о взаимодействии в области нормотворчества в некие формы взаимного сотрудничества. И одной из таких форм совместного участия в нормотворческом процессе стало создание Совета представительных органов местного самоуправления муниципального района.
Опираясь на опыт работы, попробую дать небольшой комментарий по основным аспектам деятельности, показать плюсы и минусы работы Совета представительных органов местного самоуправления созданного в Большесосновском муниципальном районе в 2006 году и осуществлявшего деятельность на протяжении трех лет.
Первое что бы я хотел прокомментировать это - правовые основы создания и деятельности Совета. На самом деле создание Совета сводилось к двум вещам – это, первое предложить сельским поселениям заключить соглашения о сотрудничестве и второе собрать первое заседание Совета на котором принять основные регламентирующие работу Совета нормативные акты, как то Положение о Совете и Регламент работы. Что и было осуществлено в феврале 2006 года. Модельные соглашение, положение и регламент были взяты с аналогичного Совета краевого уровня.
Заключенное Соглашение о сотрудничестве представительных органов местного самоуправления основывается на принципах добровольности, открытости (прозрачности или гласности), законности и сочетания местных интересов. Данный набор принципов четко следует интересам обеих сторон соглашения.
Предметом соглашения определяются взаимные обязательства сторон в области нормотворческой деятельности, организации обмена опытом и организации учебы депутатов и работников обеспечивающих деятельность представительного органа поселения. На мой взгляд не совсем удачная формулировка. Нормотворческая деятельность является непосредственной обязанностью представительного органа и поэтому вносить данное положение в соглашение думается не совсем корректным. Основная суть соглашения сводится к тому, что таковым устанавливается порядок взаимоотношений сторон в части совместной деятельности направленной на создание оптимального правового пространства для развития местного самоуправления на территории муниципального района. Затем следует определить задачи указанные выше: организация, обеспечение и т.д. Далее по Соглашению определяются обязанности сторон в определенных областях деятельности. Здесь я бы особо отметил такие положения как оказание организационно-методической помощи, разъяснение нормативных актов, экспертиза проектов нормативных актов и учеба. Это наиболее ценный на мо взгляд мероприятия в первую очередь необходимые в нормотворческом процессе, а это повторюсь – основная обязанность представительного органа. Ну и заключительные положения Соглашения это – обеспечение исполнения взятых на себя обязательств сторонами. Наиболее важным в данном разделе, опять же с практической точки зрения считаю обобщение опыта работы представительного органа и анализ практики исполнения нормативных актов.
Для депутата навыки и опыт работы, полученный в организации работы представительного органа в целом влияют на успешный результат деятельности всего представительного органа. Обмен знаниями, опытом между представительными органами местного самоуправления не менее важен, чем правоприменительная практика исполнительных органов.
В целом по соглашению хотелось бы сказать, что данный документ можно отнести к публично-правовым, определяющим права и обязанности двух сторон, возникающим в области регулирования деятельности органов местного самоуправления и который, является основой, неким правовым стержнем, для установления взаимоотношений между ОМС направленных на совместное решение вопросов местного значения одной территории.
Теперь непосредственно о самом Совете, а точнее о его «нормативно-статусном» положении. Итак, Совет – это постоянно действующий совещательный орган, образованный в развитие Соглашения о сотрудничестве представительных органов местного самоуправления Большесосновского муниципального района для координации нормотворческой деятельности и иного взаимодействия Земского Собрания Большесосновского муниципального района и представительных органов сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Положением о Совете закреплены принципы равноправия и добровольности его членов, законности, коллегиальности и гласности. Задачи Совета строятся на взаимодействии в участии организации нормотворческой деятельности направленной на решение вопросов местного значения. Наибольшую значимость в этом разделе я бы выделил в анализе (обобщении) опыта деятельности местных сообществ и развития местного самоуправления, в том числе по практике применения законов и иных нормативных правовых актов в Пермском крае. Важно еще раз подчеркнуть, что любой опыт будь то позитивный или негативный играет важную роль во взаимоотношениях в части регулирования общественно-политических отношений, выраженных в нормативно-правовых актах. Как и любой орган, Совет имеет свою структуру. В состав Совет входят председатель и заместитель председателя Земского Собрания Большесосновского муниципального района, председатели комитетов Земского Собрания Большесосновского муниципального района, председатель или заместитель председателя представительного органа сельского поселения, избранный из числа депутатов, и (или) один депутат – по решению представительного органа сельского поселения, а также полномочный представитель Главы Большесосновского муниципального района в Земском Собрании. Структура состоит из председателя Совета его заместителя и двух постоянных комиссий. Направление деятельности комиссий Совета определяется по межотраслевому принципу. В нашем Совете созданы две постоянные комиссии – это Комиссия по вопросам нормотворческой деятельности в области социальной политики и местного самоуправления и комиссия по вопросам нормотворческой деятельности в области экономической и бюджетной политики.
Немаловажное значение уделяется организации работы Совета. В данном разделе определены права председателя Совета его заместителя, членов Совета и секретаря Совета. Непосредственно сам порядок работы Совета определяется его регламентом.
Регламент Совета был принят на первом заседании Совета. Основные разделы регламента: общие положения; заседания Совета - основной формой которого является заседание; порядок подготовки заседания; порядок посещения заседаний Совета приглашенными и населением; порядок утверждения повестки дня заседания; порядок коллегиальной работы Совета; порядок ведения заседания Совета; процедуры голосования; протоколы и стенограммы заседаний; порядок внесения вопросов (подготовки и представления документов) на рассмотрение Совета; рассмотрение и принятие решений; порядок подписания, рассылки и опубликования решений Совета; повторное рассмотрение решений Совета; отмена принятых ранее решений и внесение в них изменений; порядок организации и проведения дней депутата, депутатских слушаний, круглых столов по инициативе Совета; организация работы с письмами и обращениями; заключительные положения. Как видно регламент состоит из большого количества разделов подробно описывающих те или иные функции деятельности Совета в процессе его непосредственной работы.
Основной формой работы Совета является - проведения заседаний Совета и его комиссий. Заседания проводятся как правило ежеквартально согласно утвержденного годового плана работы Совета. Практика заседания комиссий в большинстве случаев имеет выездной характер, поскольку имеет целью изучения непосредственного опыта работы (изучения вопроса) на конкретной территории, что в свою очередь положительно сказывается на выработке в будущем наиболее правильного решения. Также на более плодотворную работу влияет фактор небольшого количества участников, членов Совета, работающих совместно с узким кругом специалистов.
Здесь хотелось бы отметить (обратить внимание) на процесс правильного понимания и осмысления депутатами, в процессе обсуждения, поставленных вопросов, четкого определения «проблемы», и на методы с помощью которых можно предлагается решить тот или иной вопрос. Обсуждая поставленные на Совете вопросы депутатам важно правильно определить цель и найти тот механизм, который бы решил поставленную задачу. Разработкой же непосредственно механизма (нормативного акта) должны заниматься «профессионалы» т. е специалисты которые могут правильно (грамотно) составить правовой акт в раках поставленной задачи.
Депутаты являются тем связующим звеном между обычными гражданами и «исполнительной» властью в задачу которого входит осмыслить и правильно отразить те жизненно важные моменты которые необходимо урегулировать та определенной территории. На практике же пока не удается полностью осуществить данную аксиому и в этом видится на мой взгляд две основные причины. Первая – депутаты не до конца осмысляют свою роль и задачи придя работать в представительный орган. Вторая причина – это нехватка знаний (образование). Возможно депутат и осмысляет всю важность вопроса, но не может выразить. Либо достаточно грамотен, но отсутствует понимание сущности возникшей проблемы (вопроса) который необходимо урегулировать. Недостаточность образования депутатов поселенческого уровня в сфере управления сильно тормозить развитие системы местного самоуправления на местах. Если смотреть представительный орган муниципального района, то там большая часть депутатского корпуса руководители крупных предприятий и учреждений, то в сельском поселений – это учителя, пенсионеры, врачи, работники сельхозпредприятий и т.д. Эти пробелы мешают выработке единых подходов в решении общих проблем территории.
Еще одним из сдерживающих факторов в успешной работе Совета является то, что нет четкого разделения представительной и исполнительной власти на уровне организации руководства этих ветвей власти в сельских поселениях. Имеется ввиду, что глава поселения (выбранный из состава депутатов представительного органа поселения) он же председатель представительного органа поселения (Совета депутатов) и он же глава исполнительной власти – администрации поселения.
Практика работы трех лет показала «относительно» сильные и слабые стороны деятельности Совета, его работу на результат. Анализируя работу Совета за три прошедших года и основываясь на вышесказанном можно отметить следующее:
Основные положительные моменты:
1. Поддержка депутатов поселений в процессе становления новой структуры власти в местном сообществе. Выражается в различных формах общения, Совет, комиссии, личном общении;
2. Помощь сельским поселениям в организации правотворческого процесса. Выражается в методической помощи, разъяснении законом, правил, совместная подготовка нормативных актов;
3. Оценка понимания процессов регулирования общественных отношений, посредством разработки, принятия нормативных актов и контроля за их исполнением. Выражается в обсуждении вопросов;
4. Выработка совместных направлений деятельности в целях развития одной территории.
Основные недостатки:
1. Низкая «инициативная» активность депутатов поселений в постановке вопросов, направленных на решение проблем социально-экономического характера;
2. «Несбалансированность» исполнительного и представительного органа местного самоуправления поселения, как следствие низкая заинтересованность глав поселений в деятельности Совета;
3. Недостаточная регулярность в проведении заседаний Совета.
И если подытожить, то можно сказать, что Совет эта одна из форм помогающая депутатам оценить и понять цель нормотворческих процессов в решении вопросов местного значения. Система отношений, которая строится на уровне представительных органов местного самоуправления муниципального района, как то, Совет представительных органов, на сегодняшний день является одним из механизмов в реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хочется надеяться, что такого рода объединения депутатов как Совет представительных органов будут являться еще одним дополнительным ресурсом в деятельности становления местного самоуправления.
Вообще если говорить о нормотворческом процессе, то, на мой взгляд, это в определенной степени «искусство», понимать и разбираться в котором, дано далеко не всем. У граждан, проживающих на территории поселений, появляется больше возможностей, через депутатский корпус влиять процессы регулирования вопросов местного значения. У депутатов поселений возникает необходимость во взаимодействии со структурами сходными по функциям и правоотношениям в сфере исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.
И вот когда в районе начинает действовать двухуровневая система местного самоуправления, районный представительный орган (Земское Собрание) за плечами которого более 15 лет работы в сфере нормотворчества и представительные органы поселений (Советы депутатов) только вступающие эту стезю и практически не подготовленные ни теоретически ни тем более практически стало возможным и даже необходимым «преобразовать» намерения о взаимодействии в области нормотворчества в некие формы взаимного сотрудничества. И одной из таких форм совместного участия в нормотворческом процессе стало создание Совета представительных органов местного самоуправления муниципального района.
Опираясь на опыт работы, попробую дать небольшой комментарий по основным аспектам деятельности, показать плюсы и минусы работы Совета представительных органов местного самоуправления созданного в Большесосновском муниципальном районе в 2006 году и осуществлявшего деятельность на протяжении трех лет.
Первое что бы я хотел прокомментировать это - правовые основы создания и деятельности Совета. На самом деле создание Совета сводилось к двум вещам – это, первое предложить сельским поселениям заключить соглашения о сотрудничестве и второе собрать первое заседание Совета на котором принять основные регламентирующие работу Совета нормативные акты, как то Положение о Совете и Регламент работы. Что и было осуществлено в феврале 2006 года. Модельные соглашение, положение и регламент были взяты с аналогичного Совета краевого уровня.
Заключенное Соглашение о сотрудничестве представительных органов местного самоуправления основывается на принципах добровольности, открытости (прозрачности или гласности), законности и сочетания местных интересов. Данный набор принципов четко следует интересам обеих сторон соглашения.
Предметом соглашения определяются взаимные обязательства сторон в области нормотворческой деятельности, организации обмена опытом и организации учебы депутатов и работников обеспечивающих деятельность представительного органа поселения. На мой взгляд не совсем удачная формулировка. Нормотворческая деятельность является непосредственной обязанностью представительного органа и поэтому вносить данное положение в соглашение думается не совсем корректным. Основная суть соглашения сводится к тому, что таковым устанавливается порядок взаимоотношений сторон в части совместной деятельности направленной на создание оптимального правового пространства для развития местного самоуправления на территории муниципального района. Затем следует определить задачи указанные выше: организация, обеспечение и т.д. Далее по Соглашению определяются обязанности сторон в определенных областях деятельности. Здесь я бы особо отметил такие положения как оказание организационно-методической помощи, разъяснение нормативных актов, экспертиза проектов нормативных актов и учеба. Это наиболее ценный на мо взгляд мероприятия в первую очередь необходимые в нормотворческом процессе, а это повторюсь – основная обязанность представительного органа. Ну и заключительные положения Соглашения это – обеспечение исполнения взятых на себя обязательств сторонами. Наиболее важным в данном разделе, опять же с практической точки зрения считаю обобщение опыта работы представительного органа и анализ практики исполнения нормативных актов.
Для депутата навыки и опыт работы, полученный в организации работы представительного органа в целом влияют на успешный результат деятельности всего представительного органа. Обмен знаниями, опытом между представительными органами местного самоуправления не менее важен, чем правоприменительная практика исполнительных органов.
В целом по соглашению хотелось бы сказать, что данный документ можно отнести к публично-правовым, определяющим права и обязанности двух сторон, возникающим в области регулирования деятельности органов местного самоуправления и который, является основой, неким правовым стержнем, для установления взаимоотношений между ОМС направленных на совместное решение вопросов местного значения одной территории.
Теперь непосредственно о самом Совете, а точнее о его «нормативно-статусном» положении. Итак, Совет – это постоянно действующий совещательный орган, образованный в развитие Соглашения о сотрудничестве представительных органов местного самоуправления Большесосновского муниципального района для координации нормотворческой деятельности и иного взаимодействия Земского Собрания Большесосновского муниципального района и представительных органов сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Положением о Совете закреплены принципы равноправия и добровольности его членов, законности, коллегиальности и гласности. Задачи Совета строятся на взаимодействии в участии организации нормотворческой деятельности направленной на решение вопросов местного значения. Наибольшую значимость в этом разделе я бы выделил в анализе (обобщении) опыта деятельности местных сообществ и развития местного самоуправления, в том числе по практике применения законов и иных нормативных правовых актов в Пермском крае. Важно еще раз подчеркнуть, что любой опыт будь то позитивный или негативный играет важную роль во взаимоотношениях в части регулирования общественно-политических отношений, выраженных в нормативно-правовых актах. Как и любой орган, Совет имеет свою структуру. В состав Совет входят председатель и заместитель председателя Земского Собрания Большесосновского муниципального района, председатели комитетов Земского Собрания Большесосновского муниципального района, председатель или заместитель председателя представительного органа сельского поселения, избранный из числа депутатов, и (или) один депутат – по решению представительного органа сельского поселения, а также полномочный представитель Главы Большесосновского муниципального района в Земском Собрании. Структура состоит из председателя Совета его заместителя и двух постоянных комиссий. Направление деятельности комиссий Совета определяется по межотраслевому принципу. В нашем Совете созданы две постоянные комиссии – это Комиссия по вопросам нормотворческой деятельности в области социальной политики и местного самоуправления и комиссия по вопросам нормотворческой деятельности в области экономической и бюджетной политики.
Немаловажное значение уделяется организации работы Совета. В данном разделе определены права председателя Совета его заместителя, членов Совета и секретаря Совета. Непосредственно сам порядок работы Совета определяется его регламентом.
Регламент Совета был принят на первом заседании Совета. Основные разделы регламента: общие положения; заседания Совета - основной формой которого является заседание; порядок подготовки заседания; порядок посещения заседаний Совета приглашенными и населением; порядок утверждения повестки дня заседания; порядок коллегиальной работы Совета; порядок ведения заседания Совета; процедуры голосования; протоколы и стенограммы заседаний; порядок внесения вопросов (подготовки и представления документов) на рассмотрение Совета; рассмотрение и принятие решений; порядок подписания, рассылки и опубликования решений Совета; повторное рассмотрение решений Совета; отмена принятых ранее решений и внесение в них изменений; порядок организации и проведения дней депутата, депутатских слушаний, круглых столов по инициативе Совета; организация работы с письмами и обращениями; заключительные положения. Как видно регламент состоит из большого количества разделов подробно описывающих те или иные функции деятельности Совета в процессе его непосредственной работы.
Основной формой работы Совета является - проведения заседаний Совета и его комиссий. Заседания проводятся как правило ежеквартально согласно утвержденного годового плана работы Совета. Практика заседания комиссий в большинстве случаев имеет выездной характер, поскольку имеет целью изучения непосредственного опыта работы (изучения вопроса) на конкретной территории, что в свою очередь положительно сказывается на выработке в будущем наиболее правильного решения. Также на более плодотворную работу влияет фактор небольшого количества участников, членов Совета, работающих совместно с узким кругом специалистов.
Здесь хотелось бы отметить (обратить внимание) на процесс правильного понимания и осмысления депутатами, в процессе обсуждения, поставленных вопросов, четкого определения «проблемы», и на методы с помощью которых можно предлагается решить тот или иной вопрос. Обсуждая поставленные на Совете вопросы депутатам важно правильно определить цель и найти тот механизм, который бы решил поставленную задачу. Разработкой же непосредственно механизма (нормативного акта) должны заниматься «профессионалы» т. е специалисты которые могут правильно (грамотно) составить правовой акт в раках поставленной задачи.
Депутаты являются тем связующим звеном между обычными гражданами и «исполнительной» властью в задачу которого входит осмыслить и правильно отразить те жизненно важные моменты которые необходимо урегулировать та определенной территории. На практике же пока не удается полностью осуществить данную аксиому и в этом видится на мой взгляд две основные причины. Первая – депутаты не до конца осмысляют свою роль и задачи придя работать в представительный орган. Вторая причина – это нехватка знаний (образование). Возможно депутат и осмысляет всю важность вопроса, но не может выразить. Либо достаточно грамотен, но отсутствует понимание сущности возникшей проблемы (вопроса) который необходимо урегулировать. Недостаточность образования депутатов поселенческого уровня в сфере управления сильно тормозить развитие системы местного самоуправления на местах. Если смотреть представительный орган муниципального района, то там большая часть депутатского корпуса руководители крупных предприятий и учреждений, то в сельском поселений – это учителя, пенсионеры, врачи, работники сельхозпредприятий и т.д. Эти пробелы мешают выработке единых подходов в решении общих проблем территории.
Еще одним из сдерживающих факторов в успешной работе Совета является то, что нет четкого разделения представительной и исполнительной власти на уровне организации руководства этих ветвей власти в сельских поселениях. Имеется ввиду, что глава поселения (выбранный из состава депутатов представительного органа поселения) он же председатель представительного органа поселения (Совета депутатов) и он же глава исполнительной власти – администрации поселения.
Практика работы трех лет показала «относительно» сильные и слабые стороны деятельности Совета, его работу на результат. Анализируя работу Совета за три прошедших года и основываясь на вышесказанном можно отметить следующее:
Основные положительные моменты:
1. Поддержка депутатов поселений в процессе становления новой структуры власти в местном сообществе. Выражается в различных формах общения, Совет, комиссии, личном общении;
2. Помощь сельским поселениям в организации правотворческого процесса. Выражается в методической помощи, разъяснении законом, правил, совместная подготовка нормативных актов;
3. Оценка понимания процессов регулирования общественных отношений, посредством разработки, принятия нормативных актов и контроля за их исполнением. Выражается в обсуждении вопросов;
4. Выработка совместных направлений деятельности в целях развития одной территории.
Основные недостатки:
1. Низкая «инициативная» активность депутатов поселений в постановке вопросов, направленных на решение проблем социально-экономического характера;
2. «Несбалансированность» исполнительного и представительного органа местного самоуправления поселения, как следствие низкая заинтересованность глав поселений в деятельности Совета;
3. Недостаточная регулярность в проведении заседаний Совета.
И если подытожить, то можно сказать, что Совет эта одна из форм помогающая депутатам оценить и понять цель нормотворческих процессов в решении вопросов местного значения. Система отношений, которая строится на уровне представительных органов местного самоуправления муниципального района, как то, Совет представительных органов, на сегодняшний день является одним из механизмов в реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хочется надеяться, что такого рода объединения депутатов как Совет представительных органов будут являться еще одним дополнительным ресурсом в деятельности становления местного самоуправления.
Комментариев нет:
Отправить комментарий