Увольнение глав местных администраций по ст. 278 Трудового кодекса РФ: судебная практика

С.Е. Чаннов

д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина 

Одной из значимых фигур в системе должностных лиц местного самоуправления является глава местной администрации. Он руководит исполнительным органом местной власти и от результатов его деятельности во многом зависит успешность решения вопросов местного значения. В силу особенностей статуса главы местной администрации для него законодательно установлен особый порядок назначения на должность и освобождения от должности. При этом на практике нередко встает вопрос о допустимости применения в его отношении норм трудового законодательства. 

О допустимости применения ст. 278 ТК РФ к главам местных администраций

Согласно ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. 

В зависимости от того, какой способ замещения должности главы местной администрации избран в конкретном муниципальном образовании, глава местной администрации может иметь статус выборного должностного лица местного самоуправления (если эту должность замещает глава муниципального образования независимо от порядка его избрания) либо муниципального служащего.

Однако и в последнем случае правовой статус главы местной администрации существенно отличается от статуса других муниципальных служащих. Можно указать три наиболее принципиальные особенности его правового положения:

·         осуществление деятельности на основе контракта, а не трудового договора;

·         распространение на главу местной администрации дополнительных запретов;

·         установление особого порядка назначения на должность и освобождения от должности.

На практике нередко встает вопрос о допустимости применения в отношении главы администрации норм трудового законодательства в различных ситуациях.

Что касается последнего аспекта, то он в первую очередь регулируется ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ. В то же время поскольку статус главы администрации как муниципального служащего предусматривает возможность применения в его отношении норм трудового законодательства (в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», далее — Федеральный закон № 25-ФЗ), на практике нередко встает вопрос о допустимости этого применения в различных ситуациях.

Что касается конкретно увольнения, здесь стоит напомнить, что перечень оснований прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляющего свою деятельность на основе контракта, сформулирован в Федеральном законе № 131-ФЗ как исчерпывающий (ч. 10 ст. 37). В то же время на практике контракты с главами местных администраций нередко расторгаются и по непредусмотренным данной статьей основаниям. Особую остроту приобрел вопрос о допустимости применения в данном случае ст. 278 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ). Это обусловлено тем, что указанная статья ТК РФ позволяет увольнять руководителей организаций (каковым и является глава местной администрации) «в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора», при этом какая-либо мотивация принятия такого решения не требуется. Иными словами, вопрос о допустимости применения ст. 278 ТК РФ к главам местных администраций — это вопрос о допустимости досрочного прекращения их полномочий представительным органом муниципального образования в любой момент и без причины, что, естественно, существенным образом влияет на взаимодействие представительной и исполнительной власти на местном уровне.

Судебная практика

В течение длительного времени после вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ суды как признавали допустимым расторжение контрактов с главами местных администраций по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством (например, решение Печорского районного суда Псковской области от 03.02.2009, определение Судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 17.03.2009), так и указывали на незаконность этого (например, решение Радищевского районного суда Ульяновской области от 29.01.2010, постановление Ульяновского областного суда по делу № 33-*** 2010 г. и др.), формируя противоположную практику.

Позиция Президиума ВС РФ заключалась в том, что главы местных администраций могут увольняться по любым основаниям, предусмотренным ТК РФ и Федеральным законом № 25-ФЗ.

Однако все принципиально изменилось с утверждением постановлением Президиума ВС РФ от 10.03.2010 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2009 г. (далее — Обзор), в котором Президиум дал положительный ответ на вопрос: «Правомерно ли прекращение полномочий главы местной администрации, замещающего должность по контракту, по инициативе представителя нанимателя (работодателя) по дополнительным основаниям для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленным ст. 278 Трудового кодекса РФ?». Отвечая на этот вопрос, Президиум сформулировал свою позицию гораздо шире обозначенной проблемы, указав, что положения действующего законодательства «… не могут рассматриваться как исключающие возможность применения при прекращении полномочий главы местной администрации каких-либо оснований расторжения трудового договора из числа установленных непосредственно Федеральным законом № 25-ФЗ либо Трудовым кодексом РФ — как общих, так и дополнительных, применяемых лишь в отношении отдельных категорий работников». Другими словами, позиция Президиума заключалась в том, что главы местных администраций могут увольняться по любым основаниям, предусмотренным ТК РФ и Федеральным законом № 25-ФЗ.

Данное разъяснение Президиума ВС РФ подвергалось критике с формально-юридических позиций¹. Однако независимо от того, насколько убедительна была аргументация Верховного Суда РФ в нем, для всех нижестоящих судов это разъяснение стало обязательным к исполнению. В связи с этим после 2010 г. судебные органы начали достаточно единообразно его применять (например, решение Балашовского районного суда Саратовской области от 25.07.2011 по делу № (1)/2011, решение Балтийского городского суда Калининградской области от 26.12.2011 по делу № 2–700/2011, решение Миасского городского суда Челябинской области от 04.02.2014 № 2–4291/2013 М-4144/2013 2–373/2014(2–4291/2013).

Правда, в судебной практике указанного периода довольно редко все-таки можно было встретить решения, идущие вразрез с позицией, выраженной в вышеупомянутом Обзоре, но лишь в отдельных аспектах.

Пример Судебная коллегия по гражданским делам Брянского областного суда в кассационном определении от 10.02.2011 по делу № 33–455/2011, рассматривая вопрос о допустимости увольнения главы администрации Стародубского муниципального района А.Г. по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ (в связи с подачей недостоверных сведений о доходах), указала, что перечень оснований для расторжения контракта с главой местной администрации, установленный ч. 10 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ является исчерпывающим, а вывод суда о возможности расторжения служебного контракта с главой местной администрации А.Г. по основаниям, установленным ст. 13 и 14 Федерального закона № 25-ФЗ является необоснованным. Как видно, в данном случае речь вообще не шла о применении ст. 278 ТК РФ, однако показателен сам вывод Судебной коллегии о возможности прекращения рассматриваемых контрактов с главами только по основаниям, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ.

Но подавляющее большинство судов в этот период действовало, полностью опираясь на позицию Верховного Суда РФ, приведенную в Обзоре. Такое положение оставалось недолго.

В 2015 г. позиция Верховного Суда РФ изменилась. «Первый звонок» прозвенел с принятием постановления Пленума ВС РФ от 02.06.2015 № 21. В данном постановлении Пленум ВС РФ, рассматривая вопросы применения законодательства, регулирующего труд руководителя организации, указал, в частности, что «положения гл. 43 ТК РФ распространяются на руководителей отраслевых (функциональных) или территориальных органов администраций муниципальных образований (например, комитетов, управлений, отделов), которые учреждены в качестве юридического лица в соответствии с ч. 3 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ». В этом перечне не нашлось место главам местных администраций. Само по себе это еще не свидетельствовало, что положения гл. 43 ТК РФ (и ее ст. 278, в частности) на них распространяться не должны, однако выделение в этом плане глав структурных подразделений местных администраций вкупе с отсутствием какой-либо позиции по главам местных администраций в целом выглядело косвенным признаком того, что позиция Верховного Суда РФ уже не так однозначна.

В условиях, когда высший судебный орган никак не обозначил свою позицию (можно или нельзя увольнять глав по ст. 278 ТК РФ), нижестоящие суды должны принимать решения по данному вопросу по своему усмотрению, руководствуясь нормами законодательства и имея при этом в виду сложившуюся судебную практику.

Окончательно это стало ясно с появлением письма Верховного Суда РФ от 30.07.2015 № 7-ВС-4873/15, в котором он сообщил, что «на заседании Президиума Верховного Суда РФ 29 июля 2015 г. принято решение отозвать из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года ответ на вопрос № 5 о правомерности прекращения полномочий главы местной администрации, замещающего должность по контракту, по инициативе представителя нанимателя по дополнительным основаниям для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленным ст. 278 ТК РФ».

Естественно, здесь встает вопрос: а каковы будут последствия этого отзыва? Как представляется, на этот вопрос можно отвечать с двух позиций: формально-юридической и фактической. Формально-юридически отзыв из Обзора ответа означает отсутствие позиции Верховного Суда РФ по данному вопросу. В условиях, когда высший судебный орган никак не обозначил свою позицию (можно или нельзя увольнять глав по ст. 278 ТК РФ), нижестоящие суды должны принимать решения по данному вопросу по своему усмотрению, руководствуясь нормами законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе (имея при этом в виду сложившуюся судебную практику). В то же время, фактически, отзыв разъяснения по определенному вопросу позволяет судам сделать обоснованное предположение, что позиция Верховного Суда РФ изменилась на противоположную. В этих условиях, скорее всего, начнет складываться практика признания расторжения контрактов по ст. 278 ТК РФ (а потенциально, и по другим основаниям, установленным ТК РФ и Федеральным законом № 25-ФЗ) не соответствующим законодательству. И такой подход как с позиций законности, так и целесообразности представляется наиболее правильным. 

¹ Никандров В.Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. 2011. № 3. С. 89–98. >>вернуться в текст

Электронный журнал